Así como dispuso la suscripción de los pactos nacionales sobre educación y electricidad, el artículo 36 de la Ley sobre Estrategia Nacional de Desarrollo del 2012, estableció la necesidad de un pacto fiscal orientado a financiar el desarrollo sostenible de la República Dominicana.
Aunque generalmente tiende a olvidarse, es preciso recordar que ese mismo artículo consignó que en un plazo no mayor de tres años se iniciaría el proceso de dicho pacto fiscal, orientado, entre otros propósitos, a elevar la presión tributaria.
De conformidad con ese mandato legal, el pacto para una reforma fiscal en nuestro país debió haberse realizado, lo más tardar, en el 2015.
Pero no se hizo. Para esa época, el gobierno estaba concentrado, más bien, en la realización de una reforma constitucional que permitiera la reelección presidencial.
Luego, se comentó que se haría para el 2019. Pero, como de nuevo se transitaba, en forma oculta, por la temeridad de una nueva aventura de reforma constitucional (que afortunadamente se frustró), se planteó que la haría el próximo gobierno surgido de las urnas.
De esa manera, transcurrieron ocho años en que en una economía que tenía vientos a favor, con 5.8% de crecimiento promedio anual, no se realizó, de manera irresponsable, el pacto fiscal que la ley ordenaba materializar.
Debido a que durante décadas no ha habido sintonía entre crecimiento económico y presión tributaria en la República Dominicana, la no realización del pacto fiscal en el plazo señalado por la ley ha debilitado las finanzas públicas, ocasionando graves dificultades para nuestra economía.
La Ley de Estrategia Nacional de Desarrollo preveía que para el 2015, la presión tributaria debió haber sido de 16% del PIB. Sin embargo, fue tan sólo de 12.9% del PIB.
Igual ocurrió en el 2020. Estaba previsto que, para ese año, la presión tributaria debió haber alcanzado el 19% del PIB. En cambio, sólo fue de 11.7%.
Necesidad de la reforma
De manera sorprendente, como algo salido del realismo mágico de Macondo, en 24 años, comprendidos entre 1990 y 2014, en la República Dominicana se efectuaron 35 reformas tributarias, de las cuales sólo 10 tuvieron un efecto positivo para los ingresos fiscales del Estado.
En los países desarrollados, la presión tributaria equivale al 37% del PIB. En las economías emergentes de América Latina, un 27%. En la República Dominicana, la presión con respecto al producto alcanza la magra cifra de tan sólo 14%.
Estamos muy por debajo del promedio de la región. Por esa razón, la formulación y ejecución del presupuesto nacional, se convierte, cada año, en una verdadera tragedia financiera, debido a que los gastos superan los ingresos.
Para enfrentar ese déficit, se recurre al mecanismo de la deuda. Pero esta se encuentra en continuo aumento, y como resultado, se ha producido un deterioro de las finanzas públicas.
En ese sentido, el impacto de la Covid-19 ha sido devastador. En el 2020, la economía se contrajo en -7.6%. Se produjo una reducción del PIB, cierre de empresas, aumento del desempleo, incremento de la pobreza, caída de los ingresos tributarios, déficit fiscal y aumento de la deuda pública.
A mediados del 2019, la deuda era de 44 mil millones de dólares, equivalente al 50.5% del PIB. Al año siguiente, en el 2020, aumentó a 53 mil millones de dólares, para colocarse en 69.2% del PIB.
Algo sin precedente. En tan sólo un año, debido a la pandemia, para incrementar el gasto público, en un contexto de desplome de los ingresos fiscales, la deuda pública nacional aumentó en cerca de un 18%.
Frente a esa situación, la agencia calificadora de riesgos, Fitch Ratings, consideró que nuestra deuda pasó de estable a negativa y que la credibilidad de la política fiscal será fundamental para la calificación futura.
Por su parte, el Fondo Monetario Internacional considera que la recaudación de impuestos en el país está rezagada en comparación con el resto de la región.
En tal virtud, en una reciente consulta, estimó que “hay margen para movilizar más ingresos ampliando la base impositiva y racionalizando las exenciones”.
Más aún, consideró que esto ayudaría a la consolidación fiscal a mediano plazo y mantendría un margen de política para gastos críticos. En pocas palabras, el FMI sugiere la pronta realización de la reforma fiscal.
El arte de la prudencia
Comprendiendo la necesidad de la reforma, a principios de octubre del 2020, a dos meses de instalarse el nuevo gobierno, el presidente Luis Abinader convocó al Consejo Económico y Social con la finalidad de iniciar el diálogo para la adopción del referido pacto fiscal.
No obstante, transcurrieron siete meses y no volvió a suscitarse el tema. Era comprensible: todas las energías nacionales estaban concentradas en contener la propagación del virus.
Pero en la medida en que se ha iniciado un proceso gradual de reactivación de la economía mundial, los halcones financieros, en vez de plantearse la creación de un fondo global de cooperación y solidaridad, establecen como prioridad el pago de la deuda.
Así ha ocurrido, por ejemplo, en España, donde ese sector financiero, al estimar que la caída de ingresos fiscales y el incremento del gasto, en el marco de la pandemia, han elevado la deuda pública española a 120% del PIB, considera como prioridad la reducción de la deuda pública, como señal a los mercados.
Afortunadamente, para el FMI, la Comisión Europea y el Banco Central Europeo, este no es el momento para poner en marcha un programa de ajuste como al que aspiran los que fueron partidarios de la austeridad en tiempos de la Gran Recesión.
Para esas instituciones, todavía hay un largo camino que recorrer para vencer la pandemia. Por tanto, lo que procede es continuar con la política de estímulos fiscales, el plan de vacunación y una recuperación económica sostenible y sólida. Nada de ajustes fiscales en lo inmediato.
Lo contrario ocurrió en Colombia. En ese hermano país sudamericano, el gobierno sometió al Congreso Nacional un proyecto de reforma fiscal que provocó la ira de la población.
Por distintas ciudades se desataron protestas masivas de diferentes sectores de la sociedad. Las autoridades gubernamentales, en lugar de recurrir al diálogo y al consenso, respondieron con una feroz represión, ocasionando la muerte de decenas de personas, miles de heridos y centenares de detenidos.
Al final, el gobierno tuvo que retirar el proyecto de reforma; y en la actualidad la sociedad colombiana lucha por salir de los escombros y las cenizas provocadas por una decisión, aunque tal vez necesaria, arriesgada e inoportuna.
Aunque se sabe que en la República Dominicana la reforma fiscal es ineludible para garantizar el balance de nuestras finanzas públicas y la estabilidad de nuestra economía, resulta, sin embargo, que el momento es inapropiado para llevarla a cabo.
Además de racionalidad económica, todo proceso de reforma o de ajuste fiscal, requiere que sea socialmente incluyente y políticamente viable.
A pesar del gradual proceso de reactivación, todavía la economía dominicana es frágil, con las características de un paciente en estado de convalecencia.
Al escuchar distintas voces de la sociedad, así lo comprendió, de manera prudente, el presidente Luis Abinader, al afirmar que “ahora no hay condiciones para la reforma fiscal”.
Porque, en efecto, así es. Actualmente, no hay condiciones.
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